日前，晋江市磁灶镇凤山智能制造产业园项目正式动工，桩基、挖掘机等大型设备进场施工。

作为全省首宗国有建设用地与集体建设用地置换的案例，这块137.35亩的土地，正从昔日破旧低效的石材、瓷砖厂房，蝶变成为一座总建筑面积约28万平方米的智能制造产业园。

这是晋江市自然资源局用好盘活利用低效用地试点政策、以制度创新破解历史遗留权属难题，推动土地规整和成片开发、实现地块置换入市的一个生动注脚。

摸清家底 找准盘活路子

凤山智能制造产业园项目位于磁灶镇大埔村、瑶琼村交界处。20世纪90年代，这里建起石材厂、瓷砖厂。随着镇区发展，工厂产业技术相对落后、产能逐步过剩，空间利用低效、土地效益极低，与周边环境愈发不协调。

地块开发之“难”，难在权属。因企业早期通过私下土地流转、合伙入股等方式逐步扩大厂房用地，项目范围内9宗土地权属性质不一，其中有7宗集体建设用地、2宗国有建设用地。与此同时，2宗国有用地面积仅3.74亩、形状狭长，穿插在集体土地中间。国有土地与集体土地相互交错，项目无法并宗开发、整体规划设计。

“在摸排企业需求时，福建省凤山石材集团有限公司石材退出改造项目在推进空间腾挪过程中遇到的问题较为典型。按照现有政策，国有土地和集体土地难以并宗开发。”晋江市自然资源局相关负责人介绍。

为摸清地块底数，晋江市盘活利用低效用地试点工作指挥部办公室（以下简称“晋江市盘活办”）组织业务骨干深入现场，开展置换前土地调查摸底。经调查，这些地块权属来源清晰，已办理2宗国有土地使用权、7宗集体土地使用权，规划用途为工业用地，具备盘活条件。晋江市盘活办随即会同磁灶镇，以及磁灶镇大埔村、瑶琼村深入探讨，紧抓农村集体经营性建设用地入市试点政策机遇，确定“建设用地置换+入市”盘活路径——先将交错分布的国有、集体用地归整置换，再整体打包入市、就地改造升级。

政策创新 打通置换堵点

路径既定，政策先行。针对国有建设用地与集体建设用地置换存在的堵点痛点，晋江市盘活办组建工作专班，深入镇街、村社、企业，组织相关部门反复论证，召开多轮专题会、推进会会商研讨，于2024年9月出台《晋江市连片低效工业用地改造项目建设用地置换实施办法》。

该办法以“双方自愿、凭证置换、面积相近或价值相当”为原则，明确集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体与国有建设用地之间等置换类型，规范申请、审查、公示、协议签订、不动产登记等全流程程序，让土地权属人通过协议置换即可实现土地归整，推动成片开发。

这并非个案。近年来，晋江紧抓盘活利用低效用地试点工作契机，坚持“哪里阻碍项目落地，就从哪里改革突破”，累计出台33份试点配套政策文件，创新“边角地”农转入市、并宗改造延期、工业物业分割转让、工改商等政策措施，促进土地节约集约利用，以“土地存量‘换’发展增量”。

保姆式服务 推动置换入市

政策有了，关键在落实。晋江市将凤山项目列入入市试点示范项目，指派业务骨干全程跟踪指导，提供全流程保姆式服务。

“我们加强调度、‘解剖麻雀’，密切对接攻坚项目用地置换涉及的地块位置、实施路径等。”晋江市自然资源局相关负责人介绍，通过“一周一调度”，晋江市自然资源局全程跟踪指导用地置换涉及的规划设计、土地收储、不动产登记等工作；入市地块摘牌前，指导村集体制定入市方案，并经本集体经济组织村民集体决策同意，从程序上保障农民合法权益；同时，指导地块原使用业主做好项目策划、规划设计和成本测算，积极参与土地摘牌。

2024年12月31日，项目用地挂牌公告。2025年2月10日，项目分两宗地挂牌出让成交，出让年限50年，福建凤兴产业园发展有限公司分别以3364万元、501万元摘牌取得土地使用权。至此，项目范围内2宗、3.74亩国有建设用地与周边1宗、3.74亩集体建设用地完成置换，整个137.35亩地块权属归整、集体打包入市，国有土地与集体土地交错分布、无法整合开发的难题迎刃而解。

“政府搭建平台，解决了最棘手的土地权属问题，让我们的改造计划得以快速推进。”福建凤兴产业园发展有限公司负责人说。

一举多赢 激活发展全局

置换入市，一举多赢。

对村集体而言，两宗地按要求15%的比例征收土地增值收益调节金，其余收益归大埔村、瑶琼村集体所有，成为壮大村集体经济、助力乡村振兴的“真金白银”。

对企业而言，盘活这些地块带来增资扩产、转型升级的新空间。福建凤兴产业园发展有限公司计划投资8.6亿元，开发建设智能制造、鞋服纺织、新材料等领域的智能制造产业标准化园区，规划建设17栋标准厂房，以及研发楼、办公楼、宿舍楼等配套建筑。“凤山智能制造产业园项目将分三期开发建设。目前，设备已入场，标志着项目正式进入施工阶段。”磁灶镇相关负责人介绍。

对全市而言，这一模式为历史遗留建设用地处置探索出一条新路径。“凤山项目既是入市政策与建设用地置换政策叠加下的生动实践，更是全省首宗国有土地和集体土地置换案例。”晋江市自然资源局相关负责人表示。

下一步，晋江将深化拓展盘活利用低效用地试点工作，探索混合用地改造等低效用地再开发模式，分类施策、妥善处置历史遗留建设用地，健全土地增值收益分配机制，深化集体经营性建设用地入市改革，破解制约发展最突出的空间问题，为项目落地、产业升级、城市提质、民生保障提供有力支撑。